在抗日戰爭爆發之前，南京民國政府一方面出于國防安全考慮對國際航線的開辟還是比較謹慎的，另一方面也試圖利用外國的資本和技術發展本國的航空運輸業，因而在向外國開放投資航空公司的態度上又是比較積極的。南京政府成立后，國外飛機入境逐漸增加，目的各不相同。交通部等機構認為外國飛機進入我國領域，對我國主權影響很大。為了彰顯國家對空域的主權，應擬訂相關條例。“以保主權，而于限制。一面準備加人國際航空公約及統一國際航空運輸條例公約，期于國際航空，獲得平等地位”是當時國際航空運輸政策的基調。

1928年8月，南京政府軍事委員會制定了臨時特許外國飛機飛行國境暫行辦法，一共九條。這個暫行辦法從名稱上就可以看出，不是一個針對定期國際航班的規定，而是針對非定期性質的外國飛機來華。

就在這個規定制定后的10月10日，日本航空輸送株式會社成立，日本成立這個航空輸送株式會社的根本目的在于開辟其國內連接中國大陸的跨海航線。1929年4月1日日本航空輸送株式會社開辟東京（經過朝鮮）至大連航線。另兩條大頤至上海（實際牽涉航段為福岡一上海）、臺北一福州的航線歷經三個時期的談判，出于國防安全考慮，中方堅持不放寬外國飛機航線人境的原則，到中日戰爭爆發前始終未能如日方所愿達成通航目的。

為了改變當時交通部、鐵道部多頭管理航空事務的混亂，1929年南京政府成立了一個跨部門的航空籌備委員會，航空籌備委員會提議由軍政部和交通部共同負責國際航空條約訂立和飛機過境的處理。這是南京政府第一次明確對處理國際航空運輸事務授權。1935年1月19日，經過修訂后的管理外國飛機入境的條例《臨時特許外國飛機飛航國境暫行辦法》，由行政院發布。

由行政院發布這個條例，提并了這個辦法的權威性。暫行辦法明確規定外國航空器飛越過境或者進人國境停留，均高要該航空器所屬國的公使館提前一個月向外交部提出申請。南京國民政府很早就認識到航空運輸在一國經濟社會發展中的重要作用1929年3月18日，中國國民黨全國代表大會通過《確定訓政時期黨政府人民行使政權治權之分際及方略案》，其中的《訓政時期國民政府施政綱領》規定要設立國際航空站和開拓空中航線。

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